Gesetz über die Public Corporate Governance (PCGG)

Der Erlass des PCGG ist die Folge einer Umsetzung parlamentarischer Vorstösse und verschafft der verfassungsmässigen Verpflichtung zur Aufsicht und Oberaufsicht über die sog. anderen Träger öffentlicher Aufgaben gemäss Art. 95 der Kantonsverfassung (z.B. BKW AG, BEKB, BLS, GVB, regionale Spitalzentren, Hochschulen etc.) Nachachtung, die heute fragmentarisch, lückenhaft und auf gesetzlicher Stufe nicht immer genügend geregelt ist. Grundsätzlich begrüsst die SVP den Erlass eines Gesetzes mit dem Ziel einer Systematisierung und im Speziellen, dass das Gesetz alles in allem schlank ausgefallen ist und sich auf Aspekte der Aufsicht und Oberaufsicht fokussiert. Wichtig ist der SVP dabei im Besonderen, den Trägern öffentlicher Aufgaben gemäss Art. 95 KV zwar Autonomie in der Aufgabenerfüllung zu lassen (ansonsten macht eine Auslagerung von Aufgaben von Beginn weg keinen Sinn), auf der anderen Seite aber auch wirkungsvolle Mechanismen gegen wettbewerbsverzerrende Tätigkeit von halbstaatlichen Unternehmen zu implementieren und ein zeitgemässes Beteiligungsmanagement sicherzustellen.

Konkret hat die SVP folgende Anregungen

Art. 1

Als Zielsetzungen fehlt die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen durch die Ausgliederung oder Auslagerung staatlicher Tätigkeiten. Gerade für KMU im Kanton Bern wird es zusehends ein Problem, wenn halbstaatliche Akteure auf dem Markt auftreten und damit das «echte» privatwirtschaftlich tätige Gewerbe konkurrenzieren.

Ebenfalls als Zielsetzung fehlt die Wahrnehmung von Eignerinteressen. Wenn der Kanton nicht nur eine Aufgabe auslagert, sondern sich am anderen Träger öffentlicher Aufgaben beteiligt (z.B. via Aktenmehrheit), hat der Kanton nicht nur Interessen im Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung, sondern auch als Eigner. Diese zu wahren ist ebenfalls ein legitimes Ziel. Die fehlende Wiedergabe der Eignerinteressen ist umso erstaunlicher, als beim in den Art. 4 und 5 für massgeblich erklärten 3-Kreise-Modell dann massgeblich auf eigner-relevante Elemente abgestellt wird.

Art. 2

Die SVP empfiehlt, den Geltungsbereich nicht vorschnell auf Aufgabenträger gemäss Art. 95 Abs. 1 Bst. a und b der Kantonsverfassung zu beschränken. Zumal die Abgrenzung zwischen den einzelnen Aufgabenträgern ausserhalb der Verwaltung innerhalb von Art. 95 Abs. 1 KV juristisch nicht immer ganz einfach ist, sollten auch Aufgabenträger gemäss Art. 95 Abs. 1 Bst. c KV (Private und Institutionen ausserhalb der Verwaltung; z.B. Beliehene) nicht schon im Grundsatz vom Geltungsbereich ausgeschlossen sein. Denn auch Aufgabenübertragungen an solche Träger können gesamtkantonale Relevanz beanspruchen. Es darf gerade in einem Gesetz, das die Aufsicht und Oberaufsicht über Aufgabenträger ausserhalb der Verwaltung im Allgemeinen regelt, auch keine blinden Flecken der Aufsicht und Oberaufsicht geben. Es mag zutreffen, dass die Steuerung bei Beliehenen weniger ausgeprägt zu erfolgen hat als bei klassischen öffentlichen Unternehmen. Das spricht aber nicht gegen einen Einbezug von Privaten und Institutionen ausserhalb der Verwaltung, die staatliche Aufgaben erfüllen, in den Geltungsbereich des Gesetzes. Entscheidend ist dann vielmehr, die Intensität der Steuerung in solchen Fällen abzumildern.

Es leuchtet zudem nicht ein, Vereine oder öffentlich-rechtliche Körperschaften generell vom Geltungsbereich des PCGG auszuschliessen (Art. 2 Abs. 2 Bst. a E-PCGG). Überträgt der Kanton wichtige Aufgaben an einen Verein oder eine öffentlich-rechtliche Körperschaft (was im Einzelfall ausnahmsweise Sinn machen kann oder auch historisch bedingt sein kann), hat der Kanton auch hier wirkungsvoll zu steuern.

Art. 3

Die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen muss als mitentscheidender Faktor genannt werden für die Frage, ob eine Errichtung von Institutionen gemäss Art. 2 Abs. 1 bzw. eine Beteiligung an solchen überhaupt zielführend ist (Anpassung Art. 3 Abs. 2 E-PCGG). Die SVP befürwortet eine angemessene (ggf. reduzierte), aber periodische Überprüfung und Berichterstattung auch für Institutionen im Kreis 3 (Anpassung von Art. 3 Abs. 3 E-PCGG).

Die SVP fordert sodann, dass Teil der periodischen Überprüfung und Berichterstattung auch – als «mildere» Alternative zur vollständigen Veräusserung – andere innovative Beteiligungsformen sind (z.B. indirekte Beteiligung durch eine zu gründende Holdinggesellschaft, welche unmittelbarer Eigner des Aufgabenträgers ist und die dann ihrerseits mehrheitlich vom Kanton beherrscht wird). Solche Beteiligungsformen könnten einerseits unter dem Gesichtspunkt staatlicher Wettbewerbsneutralität Vorteile aufweisen gegenüber einer unmittelbaren Beteiligungen und finanzielle Gewinne aus Beteiligungsveräusserungen wären möglich, gleichzeitig aber im Vergleich zu einer vollständigen Beteiligungsveräusserung ein höheres Mass an Steuerung gewährleisten.

Art. 4

Die Beschränkung des Erfordernisses einer spezialgesetzlichen Grundlage auf Institutionen gemäss Kreis 1 ist zu eng (Art. 4 Abs. 3 E-PCGG). Zumindest jede öffentlich-rechtlich organisierte Einheit, die definitionsgemäss erst durch einen rechtssatzmässigen Akt entsteht, bedarf auch einer spezialgesetzlichen Grundlage (z.B. öffentlich-rechtliche Anstalten). An der jetzigen Fassung könnte lediglich dann festgehalten werden, wenn öffentlich-rechtliche Organisationseinheiten in jedem Fall dem Kreis 1 der Aufgabenträger zugeordnet werden.

Art. 5

Das E-PCGG stellt massgeblich auf die Zuordnung einer Institution innerhalb des heute in den PCG-Richtlinien beschriebenen 3-Kreise-Modells ab. Die Zuordnung der Institutionen hat deshalb weichende Folgen für den Umfang der Steuerung (so explizit Art. 4 Abs. 1 E-PCGG).

Die 3-Kreise sind im Entwurf anhand der Bedeutung der Beteiligung strukturiert (vgl. Art. 4 E-PCGG). Die Aufzählung der Kriterien in Art. 5 E-PCGG ist aber unvollständig. Zumal die Zuordnung zu einem Kreis den Umfang der Steuerung determiniert, muss auch das Risiko von Wettbewerbsverzerrungen als ein Element gemäss Art. 5 Abs. 1 genannt werden. Art. 5 Abs. 1 erwähnt zudem die Art der übertragenen Aufgabe nicht. Das ist insoweit fragwürdig, als eine Auslagerung von Aufgaben nicht Selbstzweck ist, sondern ihren Grund in einer verbesserten Aufgabenerfüllung oder Wahrnehmung öffentlicher Interessen hat (so auch Art. 3 Abs. 1 E-PCGG). Je nach Aufgabenart ist der Steuerungsbedarf ein anderer. Das bisherige und zugleich Grundlage des PCGG bildende 3-Kreise-Modell erweist sich vor diesem Hintergrund als ausgesprochen kasuistisch und taugt nur bedingt als systematische Grundlage für die Intensität der Steuerung der einzelnen Institutionen. Der Bund hat beispielsweise die Steuerung ausgelagerter Aufgabenträger anhand von Aufgabenbereichen strukturiert (Art. 6 RVOV und Anhang 1: Dienstleistungen mit Monopolcharakter, Aufgaben der Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht und Dienstleistungen am Markt). Wiewohl jene Strukturierung auch Fragen offenlässt und Unschärfen aufweist, hilft sie bei der Systematisierung der einzelnen Aufgabenträger. Auch der Kanton sollte bemüht sein, anhand der konkreten öffentlichen Aufgabe den Steuerungsbedarf zu ermitteln. Je hoheitlicher und «staatsnäher» eine Aufgabe ist, desto enger hat eine Steuerung zu erfolgen. Je «marktnäher» ein Aufgabenträger auftritt, desto eher benötigt er Flexibilität und desto wichtiger wird aber auf der anderen Seiten die Vermeidung wettbewerbsverzerrender Elemente bei der Steuerung.

Die SVP regt deshalb eine verbesserte und verfeinerte Systematisierung im Vergleich mit dem 3-Kreise-Modell an, wobei auch die zu erfüllende Aufgabe eine relevante Rolle spielt. Falls aber am kasuistischen 3-Kreise-Modell festgehalten wird, ist es für die SVP aus demokratisch-rechtsstaatlichen Gründen sachlogisch, dann auch den grundlegenden Wertungsentscheid, d.h. die Zuordnung in die Kreise, durch den Grossen Rat vornehmen zu lassen. Konkret wäre das PCGG mit einem Anhang zu ergänzen, der die konkrete Zuordnung der Aufgabenträger auf Gesetzesstufe zu den drei Kreisen verankert. Damit kann der Gesetzgeber zumindest auf diese Weise den Steuerungsbedarf stufengerecht ordnen.

Art. 6 und 7

Die SVP vermisst in E-Art. 6 Abs. 2 PCGG eine ausreichend prominente Erwähnung der Eignerinteressen des Kantons.

Die Steuerung und Aufsicht und ebenso die Oberaufsicht haben sich zudem nicht allein auf die Aufgabenträger gemäss Art. 2 Abs. 1 E-PCGG zu beschränken (Anpassung Art. 6 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 E-PCGG). Aufsicht und Oberaufsicht gelten vom Grundsatz her umfassend, unterscheiden sich aber je nach Aufgabenträger in ihrer Intensität. Aufsicht und Oberaufsicht enden aber nicht beim zweiten und auch nicht einfach beim dritten Kreis.

Die SVP regt in diesem Zusammenhang insbesondere an, dass ein direkter Austausch zwischen Oberaufsicht und Kantonsvertretung im Gesetz selbst ausdrücklich vorgesehen wird (Ergänzung Art. 7 E-PCGG).

Art. 8 und 9

Die Fokussierung der Eignerstrategie auf Institutionen gemäss Art. 2 Abs. 1 ist wie erwähnt zu eng. Andere Institutionen (solche gemäss Art. 2 Abs. 2 E-PCGG und Art. 95 Abs. 1 Bst. c KV) sollten nicht von Beginn weg ausgenommen werden.

Die SVP regt zudem an, Art. 8 E-PCGG mit der Möglichkeit zu ergänzen, dass der Regierungsrat eine Institution soweit möglich und zweckmässig auf die Einhaltung der Eigentümerstrategie und bei Bedarf auch des Aufsichtskonzepts vertraglich verpflichten kann. So würde der Stellenwert der Eignerstrategie, die ansonsten nur faktisch verbindlich ist, und ggf. auch des Aufsichtskonzepts gestärkt.

Art. 10-11

Die SVP begrüsst, dass bei der Wahl bzw. beim Vorschlag von Mitgliedern im strategischen Führungsorgan und von Kantonsvertretungen auf politische Mandatsträger und ehemalige politische Mandatsträger im Grundsatz verzichtet wird, mindestens für solche der Kreise 1 und 2. Die SVP fordert, dass für ehemalige politische Mandatsträger die (Mindest-)Dauer im Gesetz selbst konkret genannt wird, innert welcher solche nicht gewählt bzw. vorgeschlagen werden sollen. Konkret wäre wohl eine Frist von vier Jahren angemessen (Anpassung von Art. 10 Abs. 3 E-PCGG). Die Art. 10 f. E-PCGG sehen ja bereits im Grundsatz Flexibilität vor, die ein Abweichen von der statuierten Unvereinbarkeit ermöglichen, dann braucht es nicht nochmals eine weitere allgemein gehaltene Bestimmungen bei der Fristigkeit.

Die SVP fordert zudem eine Anpassung von Art. 11 Abs. 2 E-PCGG dahingehend, dass nicht bereits statutarische Bestimmungen der Institution ein Abweichen ermöglichen vom gesetzlichen Grundsatz der Nichtwahl ehemaliger politischer Mandatsträger innert einer Frist. Es kann nicht sein, dass bspw. ein halbstaatliches Unternehmen eigene Statuten erlässt, das ehemaligen Politikern die Einsitznahme ermöglicht und damit die Umgehung des gesetzlichen Wertungsentscheids ermöglicht.

Art. 12

Die SVP lehnt Sonderregeln bei der Haftung für Kantonsvertretungen ab. Art. 12 Abs. 4 ist deshalb dahingehend zu präzisieren, dass dieselben Haftungsregeln für Kantonsvertreter zur Anwendung kommen, wie sie für die übrigen jeweiligen Gremienmitglieder gelten. Wird z.B. ein Kantonsvertreter in einen VR einer AG entsandt, soll für den Kantonsvertreter genauso wie für die übrigen VR haftungsrechtlich das Obligationenrecht zur Anwendung kommen.

Art. 13

Die SVP lehnt eine kategorische Beschränkung der Berichterstattung auf Institutionen der Kreise 1 und 2 ab. Richtig wäre vielmehr das umgekehrte Vorgehen im Verhältnis von Grundsatz und Ausnahme. Auch für Institutionen des Kreises 3 gilt die Pflicht zur Berichterstattung, im Spezialgesetz kann jedoch darauf verzichtet werden. Art. 13 Abs. 3 ermöglicht es nämlich bereits, den Umfang der Berichterstattung für Institutionen im Kreis 3 zu skalieren.